Déchets : légalité d'un monopole pour la responsabilité élargie des producteurs
Titre officiel : Conclusions de l'avocat général M. A. M. Collins, présentées le 26 septembre 2024.#INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. e.a. et Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. e.a.#Demande de décision préjudicielle, introduite par l'Ustavno sodišče.#Renvoi préjudiciel – Liberté d’établissement et libre prestation des services – Articles 49 et 56 TFUE – Protocole (no 26) sur les services d’intérêt général, annexé aux traités UE et FUE – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123/CE – Champ d’application – Monopoles et services d’intérêt économique général – Exigences à évaluer – Article 15 – Déchets – Directive 2008/98/CE – Régimes de responsabilité élargie des producteurs – Articles 8 et 8 bis – Création d’un monopole sur le marché de la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Organisation unique sans but lucratif – Article 106, paragraphe 2, TFUE – Notion d’“entreprise” – Modalités de création et de fonctionnement – Modalités transitoires – Obligation d’adhésion incombant aux producteurs soumis à la responsabilité élargie – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté d’entreprise et droit de propriété – Principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Proportionnalité.#Affaire C-254/23.
Résumé
L'avocat général examine si la Slovénie peut légalement confier la gestion des déchets (REP) à un organisme unique sans but lucratif, supprimant ainsi la concurrence. Cette affaire concerne les entreprises de recyclage et les producteurs soumis à des obligations environnementales. Elle déterminera si la protection de l'environnement justifie la création de monopoles nationaux au détriment de la liberté d'établissement et de services.
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62023CC0254
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANTHONY M. COLLINS
présentées le 26 septembre 2024 ( 1 )
Affaire C‑254/23
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o.,
Interzero Circular Solutions Europe GmbH,
et autres,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o.,
DINOS, družba za pripravo sekundarnih surovin d.o.o.,
et autres
contre
Državni zbor Republike Slovenije
[demande de décision préjudicielle formée par l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie)]
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Déchets – Services d’intérêt économique général – Liberté d’établissement et libre prestation de services – Directive 2006/123/CE – Directive 2008/98/CE – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Proportionnalité »
I. Introduction
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1.
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La République de Slovénie a introduit un régime de responsabilité élargie des producteurs (ci-après « REP ») ( 2 ) à l’égard de différentes catégories de produits de consommation. En vertu de ce régime, la responsabilité de satisfaire aux obligations de REP pour chacune de ces catégories est confiée à une unique organisation exerçant ses activités sans but lucratif. L’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie) pose à la Cour dix questions quant à la compatibilité de ce régime avec les règles relatives aux services d’intérêt économique général (ci-après « SIEG »), le marché intérieur et certaines dispositions du droit dérivé de l’Union.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. La directive relative aux services
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2.
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Les considérants 8, 40 et 70 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur ( 3 ) (ci-après la « directive relative aux services ») disposent :
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« (8)
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Les dispositions de la présente directive concernant la liberté d’établissement et la libre circulation des services ne devraient s’appliquer que dans la mesure où les activités en cause sont ouvertes à la concurrence, de manière à ce qu’elles n’obligent pas les États membres à libéraliser les services d’intérêt économique général ou à privatiser des entités publiques proposant de tels services, ni à abolir les monopoles existants pour d’autres activités ou certains services de distribution.
[...]
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(40)
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La notion de “raisons impérieuses d’intérêt général” à laquelle se réfèrent certaines dispositions de la présente directive a été élaborée par la Cour de justice dans sa jurisprudence relative aux articles 43 et 49 du traité et est susceptible d’évoluer encore. Cette notion, au sens que lui donne la jurisprudence de la Cour, couvre au moins les justifications suivantes : [...] la santé publique, [...] la protection de l’environnement [...]
[...]
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(70)
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Aux fins de la présente directive, et sans préjudice de l’article 16 du traité, des services ne peuvent être considérés comme des services d’intérêt économique général que s’ils sont fournis en application d’une mission particulière de service public confiée au prestataire par l’État membre concerné. L’attribution de cette mission devrait se faire au moyen d’un ou de plusieurs actes, dont la forme est déterminée par l’État membre concerné, et devrait définir la nature exacte de la mission attribuée. »
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3.
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En vertu de l’article 1er de la directive relative aux services :
« [...]
2. La présente directive ne traite pas de la libéralisation des services d’intérêt économique général, réservés à des organismes publics ou privés, ni de la privatisation d’organismes publics prestataires de services.
3. La présente directive ne traite pas de l’abolition des monopoles fournissant des services, ni des aides accordées par les États membres qui relèvent des règles communautaires en matière de concurrence.
La présente directive ne porte pas atteinte à la faculté des États membres de définir, conformément au droit communautaire, ce qu’ils entendent par services d’intérêt économique général, la manière dont ces services devraient être organisés et financés conformément aux règles relatives aux aides d’État ou les obligations spécifiques auxquelles ils doivent être soumis.
[...] »
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4.
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L’article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive relative aux services prévoit que celle-ci ne s’applique pas aux services d’intérêt général non économiques. L’article 4 de la directive relative aux services définit les notions d’« exigence » et de « raisons impérieuses d’intérêt général » comme suit :
« [...]
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7)
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“exigence”, toute obligation, interdiction, condition ou limite prévue dans les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres ou découlant de la jurisprudence, des pratiques administratives, des règles des ordres professionnels ou des règles collectives d’associations professionnelles ou autres organisations professionnelles adoptées dans l’exercice de leur autonomie juridique ; les normes issues de conventions collectives négociées par les partenaires sociaux ne sont pas en tant que telles, considérées comme des exigences au sens de la présente directive ;
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8)
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“raisons impérieuses d’intérêt général”, des raisons reconnues comme telles par la jurisprudence de la Cour de justice, qui incluent les justifications suivantes : [...] la santé publique ; [...] la protection de l’environnement et de l’environnement urbain [...]
[...] »
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5.
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Aux termes de l’article 15 de la directive relative aux services :
« 1. Les États membres examinent si leur système juridique prévoit les exigences visées au paragraphe 2 et veillent à ce que ces exigences soient compatibles avec les conditions visées au paragraphe 3. Les États membres adaptent leurs dispositions législatives, réglementaires ou administratives afin de les rendre compatibles avec ces conditions.
2. Les États membres examinent si leur système juridique subordonne l’accès à une activité de service ou son exercice au respect de l’une des exigences non discriminatoires suivantes :
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a)
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les limites quantitatives ou territoriales sous forme, notamment, de limites fixées en fonction de la population ou d’une distance géographique minimum entre prestataires ;
[...]
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c)
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les exigences relatives à la détention du capital d’une société ;
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d)
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les exigences [...] qui réservent l’accès à l’activité de service concernée à des prestataires particuliers en raison de la nature spécifique de l’activité ;
[...]
3. Les États membres vérifient que les exigences visées au paragraphe 2 remplissent les conditions suivantes :
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a)
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non-discrimination : les exigences ne sont pas directement ou indirectement discriminatoires en fonction de la nationalité ou, en ce qui concerne les sociétés, de l’emplacement de leur siège statutaire ;
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b)
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nécessité : les exigences sont justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général ;
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c)
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proportionnalité : les exigences doivent être propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif et d’autres mesures moins contraignantes ne doivent pas permettre d’atteindre le même résultat.
4. Les paragraphes 1, 2 et 3 ne s’appliquent à la législation dans le domaine des services d’intérêt économique général que dans la mesure où l’application de ces paragraphes ne fait pas échec à l’accomplissement, en droit ou en fait, de la mission particulière qui leur a été confiée.
[...] »
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6.
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En vertu de l’article 16, paragraphe 1, de la directive relative aux services :
« Les États membres respectent le droit des prestataires de fournir des services dans un État membre autre que celui dans lequel ils sont établis.
L’État membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l’activité de service ainsi que son libre exercice sur son territoire.
[...] »
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7.
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En vertu de l’article 17, paragraphe 1, sous e), de la directive relative aux services, l’article 16 de cette directive ne s’applique pas aux services d’intérêt économique général qui sont fournis dans un autre État membre, dont notamment le traitement des déchets.
2. La directive-cadre relative aux déchets
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8.
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Aux termes du considérant 27 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives ( 4 ) (ci-après la « directive-cadre relative aux déchets ») :
« L’introduction de la responsabilité élargie du producteur dans la présente directive est l’un des moyens de soutenir la conception et la fabrication de produits selon des procédés qui prennent pleinement en compte et facilitent l’utilisation efficace des ressources tout au long de leur cycle de vie, y compris en matière de réparation, de réemploi, de démontage et de recyclage, sans compromettre la libre circulation des marchandises dans le marché intérieur. »
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9.
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L’article 3, point 21, de la directive-cadre relative aux déchets ( 5 ) définit, aux fins de ladite directive, le « régime de responsabilité élargie des producteurs » comme un « ensemble de mesures prises par les États membres pour veiller à ce que les producteurs de produits assument la responsabilité financière ou la responsabilité financière et organisation