Gestion des déchets : conditions de création d'un monopole pour la filière REP
Titre officiel : Arrêt de la Cour (grande chambre) du 10 juillet 2025.#INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. e.a. et Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. e.a.#Demande de décision préjudicielle, introduite par l'Ustavno sodišče.#Renvoi préjudiciel – Liberté d’établissement et libre prestation des services – Articles 49 et 56 TFUE – Protocole (no 26) sur les services d’intérêt général, annexé aux traités UE et FUE – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123/CE – Champ d’application – Monopoles et services d’intérêt économique général – Exigences à évaluer – Article 15 – Déchets – Directive 2008/98/CE – Régimes de responsabilité élargie des producteurs – Articles 8 et 8 bis – Création d’un monopole sur le marché de la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Organisation unique sans but lucratif – Article 106, paragraphe 2, TFUE – Notion d’“entreprise” – Modalités de création et de fonctionnement – Modalités transitoires – Obligation d’adhésion incombant aux producteurs soumis à la responsabilité élargie – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté d’entreprise et droit de propriété – Principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Proportionnalité.#Affaire C-254/23.
Résumé
Cet arrêt précise si un État peut confier la gestion collective des déchets (filière REP) à un organisme unique sans but lucratif. Il impacte les éco-organismes privés et les producteurs en encadrant les restrictions à la libre concurrence. La Cour exige que ce monopole soit justifié par des objectifs environnementaux et respecte strictement le principe de proportionnalité.
📝 Contenu du document
62023CJ0254
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
10 juillet 2025 ( *1 )
Table des matières
| |
I. Le cadre juridique
| |
A. Le droit de l’Union
| |
1. Le traité FUE
| |
2. Le protocole no 26
| |
3. La Charte
| |
4. La directive 2006/123
| |
5. La directive 2008/98
| |
6. La directive 2018/851
| |
B. Le droit slovène
| |
II. La procédure au principal et les questions préjudicielles
| |
III. Sur les questions préjudicielles
| |
A. Sur la première question
| |
B. Sur les deuxième à dixième questions
| |
1. Observations liminaires
| |
a) Sur la directive 2008/98
| |
b) Sur la directive 2006/123 ainsi que sur les articles 49 et 56 TFUE
| |
c) Sur la justification des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services au regard de la directive 2006/123 ainsi que des articles 49 et 56 TFUE
| |
d) Sur le respect de la Charte ainsi que des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime
| |
2. Sur les conditions d’instauration d’un monopole portant sur l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs
| |
a) Sur les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services
| |
b) Sur la justification des restrictions concernées
| |
1) Sur la condition de non-discrimination
| |
2) Sur l’existence de raisons impérieuses d’intérêt général
| |
3) Sur la condition de proportionnalité
| |
i) Sur l’aptitude des restrictions à garantir la réalisation des objectifs poursuivis
| |
ii) Sur la nécessité et le caractère proportionné au sens strict des restrictions concernées
| |
4) Sur le respect des articles 16 et 17 de la Charte ainsi que des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime
| |
3. Sur les mesures imposées au titulaire du monopole et aux personnes détenant des participations dans celui-ci
| |
a) Sur les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services
| |
b) Sur la justification des restrictions concernées
| |
1) Sur la condition de non-discrimination
| |
2) Sur l’existence de raisons impérieuses d’intérêt général
| |
3) Sur la condition de proportionnalité
| |
i) Sur l’aptitude des restrictions à garantir la réalisation des objectifs poursuivis
| |
ii) Sur la nécessité et le caractère proportionné au sens strict des restrictions concernées
| |
4) Sur le respect de l’article 16 de la Charte
| |
4. Sur les mesures imposées aux producteurs souhaitant accéder au marché national
| |
a) Sur les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services
| |
b) Sur la justification des restrictions concernées
| |
1) Sur l’existence de raisons impérieuses d’intérêt général
| |
2) Sur la condition de proportionnalité
| |
i) Sur l’aptitude des restrictions à garantir la réalisation des objectifs poursuivis
| |
ii) Sur la nécessité et le caractère proportionné au sens strict des restrictions concernées
| |
3) Sur le respect de l’article 16 de la Charte
| |
5. Sur l’incidence de l’existence d’un service d’intérêt économique général sur la compatibilité des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services avec le droit de l’Union
| |
IV. Sur les dépens
« Renvoi préjudiciel – Liberté d’établissement et libre prestation des services – Articles 49 et 56 TFUE – Protocole (no 26) sur les services d’intérêt général, annexé aux traités UE et FUE – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123/CE – Champ d’application – Monopoles et services d’intérêt économique général – Exigences à évaluer – Article 15 – Déchets – Directive 2008/98/CE – Régimes de responsabilité élargie des producteurs – Articles 8 et 8 bis – Création d’un monopole sur le marché de la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Organisation unique sans but lucratif – Article 106, paragraphe 2, TFUE – Notion d’“entreprise” – Modalités de création et de fonctionnement – Modalités transitoires – Obligation d’adhésion incombant aux producteurs soumis à la responsabilité élargie – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté d’entreprise et droit de propriété – Principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Proportionnalité »
Dans l’affaire C‑254/23,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie), par décision du 13 avril 2023, parvenue à la Cour le 20 avril 2023, dans la procédure
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. et autres,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. et autres,
en présence de :
Državni zbor Republike Slovenije,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, M. T. von Danwitz, vice-président, Mme K. Jürimäe, M. C. Lycourgos, Mme L. Arastey Sahún, MM. S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen et M. Gavalec, présidents de chambre, M. E. Regan, Mme I. Ziemele (rapporteure), M. Z. Csehi et Mme O. Spineanu-Matei, juges,
avocat général : M. A. M. Collins,
greffier : M. M. Longar, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 11 juin 2024,
considérant les observations présentées :
|
–
|
pour INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. et autres, par Me A. Brezavšček, odvetnik,
|
–
|
pour Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. et autres, par Mes M. Senica et M. Urankar, odvetnika,
|
–
|
pour le gouvernement slovène, par Mmes A. Dežman Mušič et T. Mihelič, en qualité d’agents,
|
–
|
pour le gouvernement tchèque, par Mme L. Langrová, MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,
|
–
|
pour le gouvernement hongrois, par Mme Z. Biró-Tóth, en qualité d’agent,
|
–
|
pour le gouvernement néerlandais, par Mmes E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman et C. S. Schillemans, en qualité d’agents,
|
–
|
pour la Commission européenne, par Mmes L. Armati, M. Kocjan, M. M. Mataija et Mme D. Milanowska, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 26 septembre 2024,
rend le présent
Arrêt
|
1
|
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 14, 49, 56 et 106 TFUE, du protocole (no 26) sur les services d’intérêt général, annexé aux traités UE et FUE (ci-après le « protocole no 26 »), de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36), des articles 8 et 8 bis de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3), telle que modifiée par la directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018 (JO 2018, L 150, p. 109) (ci-après la « directive 2008/98 »), des articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), ainsi que des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.
|
2
|
Cette demande a été introduite dans le cadre d’une procédure de contrôle de constitutionnalité portant sur certaines dispositions du Zakon o varstvu okolja (loi relative à la protection de l’environnement), du 16 mars 2022 (Uradni list RS, no 44/22), dans sa version applicable à la procédure au principal (ci-après le « ZVO-2 »), établissant le régime de responsabilité élargie des producteurs dans le droit slovène (ci-après le « régime de responsabilité élargie des producteurs en cause au principal »).
I. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. Le traité FUE
|
3
|
L’article 49 TFUE dispose :
« Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre dans le territoire d’un autre État membre sont interdites. Cette interdiction s’étend également aux restrictions à la création d’agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d’un État membre établis sur le territoire d’un État membre.
[...] »
|
4
|
L’article 56 TFUE prévoit :
« Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union [européenne] sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation.
[...] »
|
5
|
L’article 106 TFUE dispose :
« 1. Les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n’édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles des traités, notamment à celles prévues aux articles 18 et 101 à 109 inclus.
2. Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monop