Grèce : amende pour la décharge illégale de Zakynthos

ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre) 9 octobre 2025 (*) « Manquement d’État – Arrêt de la Cour constatant un manquement – Inexécution – Article 260, paragraphe 2, TFUE – Environnement – Directives 2008/98/CE et 1999/31/CE – Déchets – Décharge sur l’île de Zakynthos (Grèce) – Obligation de désaffecter cette décharge n’ayant pas obtenu l’autorisation requise – Sanctions pécuniaires – Astreinte – Somme forfaitaire » Dans l’affaire C‑368/24, ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, introduit le 23 mai 2024,

Commission européenne, représentée par M. T. Adamopoulos et Mme M. Escobar Gómez, en qualité d’agents, partie requérante, contre

République hellénique, représentée par Mme C. Kokkosi, en qualité d’agent, partie défenderesse, LA COUR (huitième chambre), composée de M. S. Rodin, faisant fonction de président de chambre, MM. N. Piçarra et N. Fenger (rapporteur), juges, avocat général : Mme J. Kokott, greffier : M. A. Calot Escobar, vu la procédure écrite, vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions, rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour : – de constater que, en n’ayant pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt du 17 juillet 2014, Commission/Grèce (C‑600/12, ci-après l’« arrêt Commission/Grèce de 2014 », EU:C:2014:2086), la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE ; – de condamner la République hellénique à lui verser une somme forfaitaire de 2 050 euros par jour pour la période comprise entre le prononcé de l’arrêt Commission/Grèce de 2014 et – la date la plus proche étant retenue – soit l’exécution par la République hellénique de cet arrêt soit le prononcé du présent arrêt, avec une somme forfaitaire minimale de 1 148 000 euros ; – si le manquement constaté au premier tiret du présent point persiste jusqu’à la date du prononcé du présent arrêt, de condamner la République hellénique à lui payer une astreinte de 18 450 euros par jour à compter de la date du prononcé de cet arrêt jusqu’à la date de l’exécution par la République hellénique de l’arrêt Commission/Grèce de 2014, et – de condamner la République hellénique aux dépens. Le cadre juridique

La directive 1999/31/CE

2 L’article 14 de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO 1999, L 182, p. 1), intitulé « Décharges existantes », prévoit : « Les États membres prennent des mesures pour que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de la présente directive ne puissent continuer à fonctionner que si les mesures indiquées ci-après sont mises en œuvre dès que possible, et au plus tard dans les huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1. a) Dans un délai d’un an à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, l’exploitant d’une décharge prépare et présente, pour approbation, à l’autorité compétente un plan d’aménagement du site comprenant les éléments énumérés à l’article 8 ainsi que toute mesure corrective qu’il estime nécessaire pour se conformer aux exigences de la présente directive à l’exception de celles exposées à l’annexe I, point 1. b) À la suite de la présentation du plan d’aménagement, l’autorité compétente prend une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base dudit plan d’aménagement et de la présente directive. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, point g), et à l’article 13, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8, l’autorisation de poursuivre leurs opérations. c) Sur la base du plan d’aménagement du site approuvé, l’autorité compétente autorise les travaux nécessaires et fixe une période transitoire pour l’exécution du plan. Toute décharge existante doit être conforme aux exigences de la présente directive à l’exception de celles énoncées à l’annexe I, point 1, dans un délai de huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1. d) i) Dans un délai d’un an à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, les articles 4, 5, et 11 ainsi que l’annexe II s’appliquent aux décharges pour déchets dangereux. ii) Dans les trois ans suivant la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, l’article 6 s’applique aux décharges pour déchets dangereux. » La directive 2008/98/CE

3 L’article 13 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3), intitulé « Protection de la santé humaine et de l’environnement », dispose : « Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement, et notamment : a) sans créer de risque pour l’eau, l’air, le sol, la faune ou la flore ; b) sans provoquer de nuisances sonores ou olfactives ; et c) sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier. »

4 L’article 36 de cette directive, intitulé « Application et sanctions », prévoit, à son paragraphe 1, que « [l]es États membres prennent les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet ou la gestion incontrôlée des déchets ». La communication de 2023

5 La communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023”), consacre ses points 3 et 4 respectivement à l’“astreinte » et à la « somme forfaitaire ».

6 Le point 3 de cette communication prévoit, à son deuxième alinéa : « Le montant de l’astreinte journalière se calcule de la façon suivante : – multiplication d’un forfait par un coefficient de gravité et un coefficient de durée ; – multiplication du résultat obtenu par un montant fixé par État membre (le facteur n) prenant en compte la capacité de paiement de l’État membre concerné. »

7 Le point 3.2 de ladite communication, relatif à l’application du coefficient de gravité dans le cadre du calcul de l’astreinte journalière, est rédigé comme suit : « Une infraction relative à l’inexécution d’un arrêt par un État membre [...] est toujours considérée comme grave. Afin d’adapter le montant de la sanction aux circonstances particulières de l’espèce, la Commission détermine le coefficient de gravité sur la base de deux paramètres : l’importance des règles de l’Union enfreintes ou non transposées et les effets de l’infraction sur des intérêts d’ordre général ou particulier. À la lumière des considérations développées ci-après, la gravité de l’infraction est déterminée par un coefficient, fixé par la Commission, compris entre un minimum de 1 et un maximum de 20. »

8 Aux termes du point 3.3 de la même communication, intitulé « Application du coefficient de durée » : « [...] Le coefficient de durée est exprimé sous la forme d’un multiplicateur compris entre 1 et 3. Il est calculé à un taux de 0,10 par mois à compter de la date du premier arrêt [...] [...] »

9 Le point 3.4 de la communication de 2023, intitulé « Capacité de paiement de l’État membre », prévoit : « [...] Le niveau de sanction requis pour produire un effet dissuasif variera en fonction de la capacité de paiement des États membres. Cet effet dissuasif se reflète dans le facteur n. Il se définit comme une moyenne géométrique pondérée du produit intérieur brut (PIB) [...] de l’État membre concerné par rapport à la moyenne des PIB des États membres, dont le poids est égal à deux, et de la population de l’État membre concerné par rapport à la moyenne de la population des États membres, dont le poids est égal à un. Cela représente la capacité de paiement de l’État membre concerné par rapport à la capacité de paiement des autres États membres :

[...] La Commission a [...] décidé de revoir sa méthode de calcul du facteur n, qui repose désormais principalement sur le PIB des États membres et, à titre subsidiaire, sur leur population en tant que critère démographique permettant de maintenir un écart raisonnable entre les différents États membres. La prise en compte de la population des États membres pour un tiers du calcul du facteur n réduit dans une mesure raisonnable la variation des facteurs n des États membres en comparaison avec un calcul fondé uniquement sur le PIB des États membres. Elle ajoute également un élément de stabilité dans le calcul du facteur n, étant donné qu’il est peu probable que la population varie de manière significative sur une base annuelle. En revanche, le PIB d’un État membre est susceptible de connaître des fluctuations annuelles plus importantes, en particulier en période de crise économique. Dans le même temps, étant donné que le PIB de l’État membre représente encore deux tiers du calcul, il demeure le facteur prédominant aux fins de l’évaluation de sa capacité de paiement. [...] »

10 Le point 4.2 de cette communication précise la méthode de calcul de la somme forfaitaire comme suit : « La somme forfaitaire est calculée d’une manière globalement similaire à la méthode de calcul de l’astreinte, à savoir : – en multipliant un forfait par un coefficient de gravité ; – en multipliant le résultat par le facteur n ; – en multipliant le résultat par le nombre de jours de persistance de l’infraction [...] [...] »

11 Le point 4.2.1 de ladite communication prévoit : « Aux fins du calcul de la somme forfaitaire, le montant journalier doit être multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction. Ce nombre de jours est défini comme suit : – pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 2, [TFUE], il s’agit du nombre de jours compris entre la date du prononcé du premier arrêt et la date à laquelle l’infraction prend fin ou, à défaut de régularisation, la date du prononcé de l’arrêt au titre